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關于沙石料資源保護性開發利用整治的調研報告

為了保護xx流域的自然生態環境，加強新形勢下我縣沙石料資源的保護性開發，穩妥解決由開發為主向保護為主過程中的諸多問題，保持經濟社會的可持續發展，我對沙石料管理情況進行了調研。聽取了縣沙石料管理辦公室的情況匯報，視察走訪了xx大洋、xx等江邊采砂場，xx管樁有限公司等用沙企業，并到xx市等地取經考察，在多方聽取意見建議，實地調查了解的基礎上，對我縣的沙石料管理和保護性利用形成了初步的建議。現將調研情況匯報如下。
一、我縣沙石料經營現狀及存在的問題
我縣素有“九山半水半分田”之稱，地處xx中下游，受千百年來的沉積，自古沙石料資源豐富。自上世紀七十年代開始有人經營性采沙，八十年代初具規模，2005年達到高峰。目前有采砂船x艘、岸上采砂點x個、砂場x個、砂石料漏斗x個。無證吸泵采砂船x艘、小型無證采砂點3處。據沙管辦不完全統計，現在專門從事砂石料經營運輸的船舶有x余艘、車輛x余輛，從業人員逾x人。我縣的采沙已形成專業化分工、區域化協作的產業。2009年，我縣采沙總量x萬方，總產值達x萬元。
隨著沙石料開發的迅猛發展，各種問題不斷顯現，縣府于1997年起開始對沙石料開采經營進行整治，并于1998年設立縣沙石料管理辦公室進行專門管理，同時組建縣沙石料經營公司。建立了延用至今的統一管理、統一經營的管理模式。經過幾年的努力，我縣沙石料的開采和經營逐步走上正常軌道，為解決多頭管理，促進社會穩定，拓寬就業渠道，增加財政收入，保護生態環境做出了很大貢獻。
但隨著我縣社會經濟的發展，我縣沙石料開發和管理也暴露出諸多問題：
1、基層干部群眾認識有待提高。部分群眾環保意識、政策觀念、法制觀念不強，無視管理，隨意采沙，對私挖濫采等違法采沙行為也熟視無睹。沿江基層干部對沙土屬地利益意識根深蒂固，礦產資源國家所有的觀念淡薄，自立名目收取款項，擅自出讓沙石料產權，有的地方出現政府合法的采沙進不去，地方非法采沙禁不住的現象，甚至簽訂超長期限的承包合同，與政府進行利益博弈，嚴重干擾了正常的開采經營秩序。
2、政府管理目標和手段沒有及時調整。毋庸諱言，縣府成立沙管辦，其中的目的不乏利用豐富沙石料資源，增加財政收入。在當時財政收入不高的情況下，沙石料專項收入占比曾超10％以上，為解決當年我縣財政困難發揮了積極作用。但隨著xx上游梯級電站的相繼開發，引起xx黃沙資源日益枯竭，以及我縣經濟結構的調整，沙石料規費在財政收入中的占比驟降，2009年，不到同期財政總收入的x%。因此，目前采沙收入已不足以彌補由此帶來的生態環境破壞和安全隱患所導致的損失。另在管理手段方面。沙石料管理辦公室成立至今，仍然是臨時協調管理機構，沒有執法主體資格，即使發現問題，縣沙辦人員力量有限，力不從心，也往往難以及時有效的解決。
3、違法行為的成本較低、打擊乏力。沙石料管理牽涉到水利、國土、航管等多個部門的管理權限，而且，部分沙船、沙場已經形成了有地方勢力，公職權力人員參與其間的利益群體，縣沙管辦在制止無證采沙時，最常用的是勸停和罰款，手段軟、力度小，給違法采沙者“罰過了就可以采”的負面效益。而通過依法進行行政處罰或申請法院強制的案件很少，而且法院對強制執行的案件，一向比較謹慎，執行周期長，等到執行時，違法采點的沙石料也已采得所剩無幾。因此，相較違法開采帶來的巨大收益，這種執法狀況，很難遏制違章采沙的行為。
4、從業人員短期行為。沙石料從業人員缺乏對沙石料價值的認識，急功近利，技改投入不足，xx沙石料加工利用率不充分，隨江棄碴，影響航道運營，有的甚至被用作填方，大量的寶貴資源未能深度加工利用。另外，沙石料作為商品，受運輸成本影響，其銷售有一定的市場半徑。我縣的沙石料量大質優，本因在周邊地區應享有價格話語權。然而，由于政府在沙石料一級市場管理缺失，沙石料價格反而受制于人。外地在禁止在河道采沙后，砂石料價格一路走高，而我縣卻仍在低價徘徊，懸殊的差價加速了我縣沙石料的開采和外銷，這種殺雞取蛋，“薄利多銷”的結果無疑就是以破壞xx的環境和犧牲xx的利益為代價來補貼外地的建設。
5、規劃滯后。目前我縣的采砂主要依據是《xx至xx口、xx口至xx洞段砂石料開采規劃》和《xx縣礦產資源開發利用與保護規劃（２０００－２０１５）》。經過幾年的開采，這些規劃已不適應我縣采砂業向保護型轉變的需要。
二、禁采整治的意見建議
隨著xx上游梯級電站的開發，沙石料作為再生資源已經十分有限。而沙石料的無序開采，對生態環境的危害，和由此產生的安全隱患已成為共識，有識之士對禁止在xx流域采沙的呼聲日益強烈。市政府明確做出了于2012年6月底全面禁止在xx干流采沙的決定。因此，我縣xx流域沙石料禁采整治已是大勢所趨，迫在眉睫，我們要順勢而為，具體謀劃，以科學發展觀為指導，堅持科學規劃、依法管理，切實抓好我縣xx流域沙石料的整治工作，讓美麗的xx母親河發揮更大的經濟、社會、民生效益，促進我縣城鄉建設的協調發展。
1、制定出臺相關政策
政通則人和。沙石料禁采整治是一項事關全縣穩定的系統工程，政府有關部門一定要象當年做好灘坑移民工作一樣高度重視，精心部署，制定出臺切實可行的相關政策法規，通過政策引導，加上行政強制手段，確保整治工作有條不紊開展，達到預期目的。一是出臺采沙管理若干規定；二是制定河道采沙違規行為處罰細則；三是推出停采退出激勵政策。對按時按標準關停清場的采主給予一定的補償和適當獎勵；四是落實沿江鄉鎮村的沙石料治理工作經費，堅持村干部的報酬與沙石料治理績效掛鉤；五要建立禁采河灘河道生態公益補助資金政策；六要對縣內上規模沙石料深加工企業要有適當的政策補嘗，以彌補沙石料價格上漲帶來的利潤滑坡。
2、開展專項集中整治。
沙石料在我縣已經形成一個產業鏈。因此沙石料的禁采整治事關數千從業人員今后的生活出路和大額設備投入的損失，事關社會穩定，是一項系統工程，一定要周密安排，精心部署。要成立以縣領導為組長，縣水利、國土、港航、公安、環保、監察等相關部門和沿江鄉鎮負責人為成員的專項集中整治工作領導小組，制定沙石料禁采整治工作實施方案，明確整治目標，整治原則和整治對象，集中力量、集中時間、集中目標，有計劃、有步驟地開展整治工作，進行聯合執法，嚴厲打擊取締當前我縣境內無證偷盜沙石料行為，確保沙石料生產經營走上規范化軌道。一要廣泛宣傳，大力營造整治的輿論氛圍，讓全社會了解整治的必要性、緊迫性。二要縣、鄉鎮分別召開整治動員大會，進行廣泛宣傳發動，統一思想，形成共識。三要有的放矢地做好做好沙石料投資人、開采者以及運輸車、船業主等相關從業人員的思想工作及采沙從業人員的說服工作，幫助他們認清形勢，放棄幻想，主動求變。四要嚴格按照政策法規做出處罰。起到震懾威力，堅決拆除、撤離除疏浚工程需要以外的沙場、漏斗等岸上設施。紀檢監察部門要加大查處公職人員、特別是監管職能的權力部門人員參股經營的違法案件的力度。提高違法行為成本，鏟除滋生違法行為的土壤。
3、編制科學合理規劃
沙石料是現代城鄉建設不可或缺的建材。有關部門一定要重視沙石料開發的規劃制定和修編工作，既要嚴格xx流域沙石料禁采治理，又要充分利用有限資源，保證滿足我縣城鄉建設用沙需求。一是部署水利、國地資源、港航部門根據實際情況，盡快完成《xx縣河道采砂規劃》修編，結合航道、河道疏浚，小流域治理，水庫淹沒區的清淤等，[蓮山 課~件]摸清資源底數，并在規劃中對可采區域、采砂范圍、深度、強度以及時段等作出詳細的規定。要主動與麗水港航管理處等上級有關部門溝通聯系，把我縣的xx治理工作與麗水市xx中下游干流開發工程等工作實現無縫對接。二是加快開發xx口等水庫淹沒區的沙石料開發，穩妥解決禁采整治過度階段的沙石料供應的臨時計劃，保障我縣建設的順利進展和社會的穩定。三是做好小流域治理沙石料開發規劃，拓展沙石料開發空間。小流域治理是我縣今后沙石料開發的主要來源，要惜土如金，有序開發，深度加工，充分利用，做到“大小統吃”，顆粒歸倉，滿足本縣建設用沙的需求。四是編制礦山人工機制砂開采規劃和實施方案，由國土資源局完成機制砂礦山的規劃選點工作，積極為發展礦山人工機制砂創造條件，使之盡快進入市場。遵循礦山規模與效益、環保、安全之間的相關關系，以點少規模大為原則，提高機制砂礦山準入門檻，從源頭上把好礦山的安全和環保關。
4、建立長效監管機制
隨著沙石料由開發到保護的理念的轉變，我們對沙石料的監管也要與時俱進，建立長效管理機制。一要換牌子，轉職能。成立縣xx流域河灘管理處，與縣沙石料管理辦公室兩塊牌子，一套人馬，將沙石料由開發性開采轉到保護性開采的思路上來，河灘管理處為常設機構，授予獨立執法主體資格，主要履行河道相關設施建設、河道維護、沙石料監管等管理職能。二要調整采沙管理目標，堅持“基本禁采，總量嚴控”原則，有計劃地控制采沙總量。政府要壟斷沙石料經營的一級市場，根據本縣xx本地建設需要，采取“定點、定時、定量”的開采方式，以公開競拍或掛牌的方式有序向社會出讓採沙權。通過有序競爭，提高出讓金等的手段提高我縣沙石料價格，縮小與周邊地區沙石料價差，從而有效抑制我縣沙石料的外銷。三要根據守土有責的要求，把沙石料治理工作納入鄉鎮及有關部門的考核，強化對鄉鎮及其有關部門的問責機制，建立和健全違章采沙的發現、制止、報告和查處機制，增強行政執法合力。
 

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